"Прежде, чем разрушить, - создай" - такова философия административной реформы в КНР. Китайцы не пошли по пути демонтажа централизованного вертикального управления и стихийного формирования горизонтальных связей, а попытались сохранить прежнюю систему, постепенно ее дополняя новыми элементами. Они исходили из того, что параллельное существование старых и новых структур управления будет менее "расточительным", чем нарушение взаимосвязей. Поэтому преобразования шли шаг за шагом: упрощение аппарата, передача полномочий низовым звеньям, создание соответствующих органов контроля и надзора и т.д.
Были выделены направления достижения баланса при проведении реформ, определивших взаимоотношения между долгосрочным развитием и сиюминутной реальной обстановкой в стране, между интересами государства в целом и интересами министерств, управлений и отделов, между правительством и рынком, правительством и предприятиями, правительством и обществом. Дела, которыми не управляет правительство, предстояло сократить и передать в низы, оставив лишь те из них, что относятся к компетенции власти. Нужно было также выстроить взаимоотношения между реформой системы управления и обеспечением нормальной деятельности правительства, утвердить принцип "исходить из практики".
Принципиально, на наш взгляд, то, что в Китае не ставили целью создание некоего незыблемого клише, соответствующего идеальной модели государства и не намечали жестких сроков начала и окончания модернизации. Усилия теоретиков и практиков реформы были направлены на создание идейно-политической матрицы, которая содержала бы принципы, критерии, параметры проведения преобразований, определяла их векторы, цели и конкретные задачи, а также закладывала приоритеты и этапные рубежи.
"Первоклетка" китайской матрицы новейшей эпохи, развившаяся в благодатной среде традиционных философских концепций, была создана теорией "черной и белой кошки" Дэн Сяопина. При внешней простоте она уходит корнями в даосизм: путь реформ - дао (путь) - отмечен борьбой темного (инь) и светлого (ян) начал. По убеждению китайских теоретиков и практических работников, модернизация государства не должна была копировать старую модель прежних реформ, ее следовало направить на поиски более эффективного способа обновления власти, соответствующего императивам времени.
Несколько крупномасштабных реформ и бесчисленные мелкие преобразования административных органов в КНР проходили в соответствии с "экстенсивной" моделью. В основе этих попыток лежала концепция "Человек - дело". Если происходило увеличение задач управления ("дел"), а имевшиеся ведомства и их персонал уже не справлялись с ними, то шло увеличение количества органов управления, расширялись их штаты. В результате министерства и ведомства "разбухали", что отрицательно сказывалось на эффективности работы. Тогда в отношении административных органов и штатов начинала проводиться политика "упразднения, слияния, сокращения", чтобы таким образом достичь сбалансированности "людей" и "дел". При этом не затрагивалось существо сверхцентрализованной административно-командной системы. Создавался "порочный круг": после реорганизации административных органов временно решались некоторые задачи, однако побочные непредвиденные отрицательные результаты создавали новые, еще более серьезные, чем ранее, проблемы.
Вступление Китая в ВТО сопровождалось принятием китайским правительством на себя ряда важных обязательств по управлению экономикой в соответствии с нормами ВТО, по интеграции КНР в глобальный рынок. Это процесс модернизации государства на основе рационального подбора кадров. Перед исполнительной властью встала задача повернуть от стиля работы, в котором сердцевиной являются полномочия, к стилю работы, в котором сердцевиной является правило или норма. Если в государстве приоритет отдается полномочиям, то весьма заметными становятся своеволие и беспорядок, а сопутствующий низкий уровень открытости работы легко приводит к тайным интригам, противоправному управлению. В условиях рыночной экономики рациональные отношения между правительством и предприятиями должны быть подобны отношениям между арбитром и игроками. Предприятие как основной субъект рыночной конкуренции самостоятельно принимает решения, стремясь к получению максимальной выгоды. Правительство же с помощью финансовой, налоговой политики изменяет условия и механизмы стимулирования. Рыночная экономика руководствуется отличной от правительства логикой. Следует гарантировать свободу предпринимательства, безопасность сделок, провести демонополизацию отраслей, создать законную среду для справедливой конкуренции. Далее - усилить прозрачность рыночного контроля, сделать служение, оказание услуг обществу главным содержанием госуправления.
По мысли реформаторов, правительство должно действовать в трех областях: экономическое регулирование, управление общественными делами и социальное обеспечение. Уходя с рынка, государство должно способствовать его становлению и развитию, позволить рынку проявить свою эффективность. Роли распределяются так: правительство - "охотник", рынок - "охотничья собака", благополучие - "дичь". Охотник должен дать полную свободу собаке в преследовании дичи, а не гоняться за нею сам.
Ученый Чжан Синь, предлагая свой проект решения проблемы модернизации института государства, пишет: "Когда речь заходит об определении функций правительства в условиях рыночной экономики, многие люди либо делают выбор между относительно совершенным правительством и несовершенным или неполным рынком, либо между относительно совершенным рынком и несовершенным или неполноценным правительством. Т.е. рассматривают либо правительство, либо рынок в качестве естественного регулирующего механизма, идеального и имеющего превосходство над другим. По мнению ученого, правительство и рынок должны иметь разные ценностные ориентиры и цели, их цели и ценности нельзя отождествлять.
Главная ценность рынка - в стремлении к эффективности, а главная ценность правительства - в стремлении к справедливости. Любая общественная система должна преследовать многофакторные ценности и цели. Эти полярные цели и основные ценности нельзя взаимно подменять и сводить друг к другу. Например, свобода и равенство, эффективность и справедливость по сути могут составлять единую многофакторную систему. Если рынок преследует цель добиться эффективности, а правительство следует курсу "эффективность превыше всего", то в таком обществе будут существовать коренные противоречия, ведущие к кризису системы. Если правительство стоит на страже справедливости, а рынок также преследует равенство результатов, то такое общество будет страдать отсутствием инициативы и творчества.
Оба этих субъекта должны иметь свои собственные принципы и сферы применения, во взаимоотношениях между ними должна быть определенная дистанция. Хотя они могут заимствовать некоторые методы и механизмы друг у друга, однако они не должны ради своих собственных интересов, целей и принципов всесторонне конструировать и преобразовывать другую сторону. Это положение является крайне важным для экономического развития страны. При выборе или применении тех или иных форм рыночной экономики (включая определение функций правительства) следует помнить о способах практического ее осуществления и не говорить о том, что рынком является та модель, при которой правительство совершенно не вмешивается в конкуренцию.
Постепенный уход государства с рынка вовсе не означает, что все можно пустить на самотек. Напротив, его задача - контролировать рынок в соответствии с требованиями законов. Одновременно с этим, в соответствии с принципами и требованиями ВТО, правительство КНР и его функциональные министерства инициировали кампанию по изменению законодательства. Исправлению и отмене подверглись те акты, которые не соответствовали Соглашению с ВТО. Стиль управления правительственных учреждений начал изменяться от традиционного "диктаторского" к современному "служению". Однако, структурная реформа проведена не до конца; различные трудности, с которыми сталкиваются органы власти при передаче полномочий и изменении стиля работы, до сих пор не преодолены. По-прежнему многие ведомства еще не сделали служение предприятиям одной из своих главных функций, уровень предоставляемых услуг далеко не удовлетворяет требованиям общества и предприятий.
Сергей КУЛИКОВ.
кандидат исторических наук.