ВЕРТИКАЛЬ ВЛАСТИ ПОСТРОЕНА?

<< предыдущая статья     оглавление     следующая статья >>
ВЕРТИКАЛЬ ВЛАСТИ ПОСТРОЕНА?

Дмитрий Козак успешно проводит через Государственную думу уже вторую по счету реформу. Первой была судебная, которая вызвала неприятие со стороны ряда влиятельных корпораций - в первую очередь, судейской и прокурорской. Теперь на очереди проект, который обычно называют "реформой местного самоуправления". На самом деле, значение принятых Думой в минувшую пятницу в первом чтении двух законопроектов ("Об общих принципах организации местного самоуправления в России" и о внесении изменений и дополнений в закон "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ") значительно шире - они предусматривают завершение строительства вертикали власти. Теперь в эту вертикаль фактически включаются и органы местного самоуправления (хотя формально в строгом соответствии с Конституцией они остаются независимыми от исполнительной власти), а глав регионов теперь можно будет фактически лишать власти за провалы в экономике, вводя на территории их регионов "внешнее наблюдение".

Козаковская реформа предусматривает два типа полномочий. Первый - полномочия, финансируемые из бюджета субъекта РФ. В этом случае федеральное регулирование может быть только рамочным. Второй вид полномочий финансируется в форме целевых субвенций из федерального бюджета, поэтому федеральные органы вправе контролировать осуществление этих полномочий и в случае неисполнения временно принимать их на себя. То же самое относится к взаимоотношениям между региональной исполнительной властью и органами местного самоуправления.

Права местного самоуправления в соответствии с козаковским законопроектом "Об общих принципах организации местного самоуправления в России" даже расширяются. Козак предлагает закрепить за каждым из уровней власти (федеральным, региональным и местным) четкий круг полномочий и обязанностей, вмешиваться в исполнение которых вышестоящему уровню власти будет запрещено. Проект реформы предлагает масштабное изменение принципа межбюджетных отношений. Для исполнения полномочий за уровнем власти закрепляется собственная доходная база, при этом передавать свои полномочия без передачи финансовых обязательств запрещается. Проект предусматривает прямой запрет на делегирование местному самоуправлению полномочий без установленного законом норматива отчислений из бюджета более высокого уровня. Таким образом, можно говорить о процессе "управляемой децентрализации" при усилении ответственности всех уровней власти за принимаемые решения.

При этом система местных органов власти подвергнется существенной "перекройке" - произойдет новая нарезка муниципалитетов, причем несколько мелких поселений могут иметь один орган местного самоуправления. По действующему законодательству в каждом из них должны быть органы местного самоуправления (хотя бы в виде сельсоветов), однако сейчас оно есть только в 719 мелких поселений из 153 тысяч.

Устанавливается единая структура органов местного самоуправления. В систему органов проект вносит представительный (законодательный) орган, главу муниципального образования, местную администрацию, контрольный орган и избирательную комиссию. Представительный орган может избираться населением или формироваться из глав и депутатов входящих в муниципальное образование поселений на основе равного представительства. Глава муниципального образования либо избирается населением (при этом он теряет право на руководство местным представительным органом), либо выбирается местными депутатами (при этом глава муниципального образования теряет право возглавить местную администрацию, а хозяйственной деятельностью муниципалитета руководит нанятый менеджер, ответственный перед представительным органом).

Однако при этом впервые в российской истории в отношении местного самоуправления вводится понятие "ответственность перед государством". Оно предусматривает весьма широкий круг причин, которые позволяют губернатору отрешить от должности главу муниципального образования и руководителя местной администрации. Это и издание должностным лицом противозаконного акта (если это установлено судом, а нарушение не исправлено в двухмесячный срок), и совершение действий, влекущих нарушение прав и свобод человека, угрозу единству правового и экономического пространства, ряда других подобных деяний. Но главное - если судом установлено нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации. За принятие противоречащего законодательству нормативного правового акта губернатор теперь имеет право распустить и представительный орган местного самоуправления.

Впрочем, губернатор может даже без решения суда временно лишить реальной власти выборного мэра. На срок до одного года может быть введено временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами госвласти. За этой формулировкой скрывается введение по инициативе губернатора и по решению регионального арбитражного суда антикризисного менеджмента на "самоуправляемых" территориях - так называемой временной финансовой администрации. Она вводится в том случае, если просроченная задолженность достигла 30% от собственных доходов территории. Кризисный менеджер берет на себя функции корректировки текущего бюджета и составления нового, контролирует его исполнение и принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности. Таким образом, глава местного самоуправления превращается в номинальную фигуру, а в практику управления территориями вводятся методы, заимствованные из законодательства о банкротстве. Некоторые уже называют подобные меры "внешним управлением", хотя сам Дмитрий Козак предпочи тает пользоваться более мягким термином - "внешнее наблюдение" (по закону о банкротстве, в этом случае менеджмент фирмы не отстраняется от должностей, но ограничивается в правах).

Кроме того, исполнительная власть региона может взять на себя часть функций местного самоуправления еще в ряде случаев, перечень которых почти совпадает с мотивами отстранения от должности мэра города или главы района (см. выше). Здесь присутствуют и угроза массового нарушения прав и свобод, и угроза жизни, здоровью и безопасности граждан. Отличие состоит в том, что для временной (до 6 месяцев) передачи ключевых управленческих функций от мэра к губернаторскому назначенцу не нужно даже решения суда. Вместо этого предусмотрена просьба о таком вмешательстве либо со стороны квалифицированного большинства депутатов регионального законодательного собрания, либо местного представительного органа власти (например, городской думы). Правда, в настоящее время большинство законодательных собраний лояльны по отношению к своим губернаторам, что ставит мэров в затруднительное положение - неповиновение главе региона может означать угрозу если не отставки (ее еще надо обосновать в суде), то вмешательства в работу мэрии со стороны региональных властей, которое "благословят" послушные законодатели. Однако в перспективе губернаторам будет сложнее следовать такому сценарию - недаром, они резко возражали против принятия закона о том, что половина региональных депутатов должна избираться по партийным спискам. Такой состав законодательного собрания с сильными партийными фракциями будет сложнее превратить в машину для голосования.

Таким образом, у губернаторов появляются новые ресурсы для давления на глав местного самоуправления (в первую очередь, их давних оппонентов - мэров крупных городов). Федеральная власть, тем самым, окончательно отказалась от чубайсовской стратегии 1996-1997 годов - ставки на мэров в противовес губернаторам. Стройная "вертикальная" система, в которую "втягивается" местное самоуправление, не предусматривает поддержки центром "нижних" структур в их противостоянии с "верхними".

В то же время и губернаторы вряд ли могут быть очень довольны новой реформой. Они получили возможность снимать мэров, но президент еще в 2000 году добился такого же права в отношении их самих. И хотя за прошедшее время это право так и не был реализовано, но эффект "дамоклова меча" все равно остается. Более того, по отношению к губернаторам теперь будет действовать все то же "внешнее наблюдение" в случае, если регион окажется "банкротом". Только вводить его будет Высший арбитражный суд по инициативе правительства. Показательно, что в этой схеме отсутствует президент, который не должен будет брать на себя ответственность за реализация процедуры федерального вмешательства. Более того, именно к президенту будут апеллировать стороны, доказывая степень эффективности "внешнего наблюдения". Таким образом, глава государства "выводится" из-под огня возможной критики и может использовать все преимущества своего пребывания "над схваткой".

Кроме того, губернатор будет отвечать своими полномочиями и за разбазаривание федеральных субвенций - по аналогии с мэром. Наконец, реформа Козака предусматривает, что федеральная власть может временно брать на себя полномочия региональной в том случае, если в субъекте Федерации образовался "вакуум власти" в связи со стихийным бедствием, катастрофой или иной чрезвычайной ситуацией. Напомним, что современное управление Чечней осуществляется назначенными центром чиновниками, причем процедура их назначения не регулируется законодательными актами, а основана на указном праве. В соответствии с козаковским законопроектом, теперь президент может назначить в такой регион своего наместника с согласия Совета Федерации.

Таким образом, главным выигравшим от реформы оказывается федеральный центр, а мэры с их "упорядоченными полномочиями" оказываются в зависимости от губернаторов. Последние же, получив в свое распоряжение "дамоклов меч" в отношении мэров, сами оказываются крайне уязвимыми перед подобным ресурсом, которым будет обладать федеральная власть. Кроме того, появляется феномен финансовых администраторов, которые, в случае успеха их антикризисных мер, смогут претендовать и на губернаторское кресло при поддержке федерального центра, чьими протеже они будут. Неудивительно, что против законопроектов выступили как левые думцы (КПРФ и аграрии, связанные с левыми губернаторами), наиболее прогубернаторская часть "Регионов России", а также СПС, который не чужд интересам мэров крупных городов (правые объявили о свободном голосовании, мотивировав это также опасностью введения федерального правления в большинстве регионов). "Устойчивость" большинству, которое проголосовало за законопроекты, придало участие в нем фракции "Яблоко", которая в последнее время все больше сближается с Кремлем и пропрезидентской "четверкой", становясь для них более предсказуемым партнером, чем правые.

Однако столь выгодная для федерального центра реформа создает ему и определенные проблемы. Во-первых, вводятся более жесткие правила распределения средств и ресурсов на разных уровнях, которые федеральный центр должен будет соблюдать (в отличие от ельцинского периода, где у федеральных властей был большая свобода маневра). Во-вторых, реформа предусматривает складывание реального бюджетного федерализма, что также ограничивает возможности центра. В-третьих, центру труднее будет перекладывать ответственность в публичном пространстве за неудачи в экономике на региональные власти. В то же время в реформаторской конструкции, созданной Козаком, заложены и определенные механизмы решения последней проблемы: за центром остаются обязанности, которые не только создают "головную боль", но и позволяют получить политические дивиденды, разумеется, в случае оперативной реакции на возникшие "напряжения" (в частности, речь идет о выплате пенсий).

Впрочем, реформа будет несколько отсрочена. Ранее ее начало планировалось на 2004 год, затем Дмитрий Козак высказался за отсрочку до 2006 года, в конце концов президент определил компромиссный 2005 год. Тем самым, федеральная власть не только пошла навстречу просьбам глав регионов, но и не "запускает" сложную и противоречиво воспринимаемую реформу в период парламентских и президентских выборов. Все возникающие сложности переносятся на период второго путинского срока, и, тем самым, минимизируется влияние этой темы на ход избирательных кампаний. /Политком.Ру, 25 февраля /

<< предыдущая статья     оглавление     следующая статья >>